View original document

The full text on this page is automatically extracted from the file linked above and may contain errors and inconsistencies.

C, X
^

r:k i

.

.

FDIC [
m

NEW S RELEASE

i t i O P O M I INllM UM CI C M M M â t N M

PR-31-75 (5-12-75)

FOR IMMEDIATE RELEASE

\

[_ B

o^ j M

,

^aSSiUf

LA-X> Coi

UJ IS Ca -

>$•**

Address by

George A. LeMaistre
Director
Federal Deposit Insurance Corporation

Before the
85th Annual Convention
of the
Missouri Bankers Association

Kansas City, Missouri
May 12, 1975

FEDERAL DEPOSIT INSURANCE CORPORATION, 550 Seventeenth St. N.W., Washington, D.C. 20429




202-389-4221

P l a y b o y m a g a z i n e b e g a n an a r t i c l e in i t s F e b r u a r y i s s u e w ith th e a s s e s s m e n t
" A m e r i c a ’ s b a n k s a r e in t r o u b l e . " T h e t i t l e o f th a t a r t i c l e w a s " B a n k s on the
B r i n k . " In a d d i t i o n to P l a y b o y , n u m e r o u s p o p u l a r j o u r n a l s , not know n f o r t h e ir
c o v e r a g e o f the f i n a n c i a l w o r l d - ’- in c lu d i n g H a r p e r 1s , E s q u i r e , the N ew Y o r k
M a g a z i n e an d th e V i l l a g e V o i c e — h a v e p u b l is h e d a r t i c l e s w h ich r a i s e d q u e s t i o n s
r e g a r d i n g th e s o u n d n e s s o f o u r b a n k in g s y s t e m .
A lth o u g h m a n y o f the c o n c l u s i o n s r e a c h e d in the p r e s s a r e e x a g g e r a t e d , e v e n t s
of th e p a s t tw o y e a r s w a r r a n t e d c o n c e r n an d h a v e f o c u s e d the a t t e n t i o n o f b a n k e r s ,
b a n k r e g u l a t o r s an d the C o n g r e s s on s o m e v e r y r e a l p r o b l e m s in the b a n k in g
s y s t e m . T h e f a i l u r e o f F r a n k l i n N a t i o n a l B a n k an d U . S . N a t i o n a l d e m o n s t r a t e d
c o n c l u s i v e l y th a t s i z e a lo n e d o e s not i n s u r e b a n k s a f e t y . T o g e t h e r w ith th e
s h o c k i n g l o s s e s o f s o m e f o r e i g n e x c h a n g e d e s k s , the p u b l i c i t y w h ich h a s b e e n
g i v e n b a n k r e l a t i o n s w ith R E I T s an d s o m e l a r g e m e r c a n t i l e e s t a b l i s h m e n t s ,
the o v e r h a n g o f lo a n l o s s e s th a t m a y o c c u r b e f o r e r e c o v e r y i s c o m p l e t e an d
th e d i s t r e s s m e r g e r s o f S e c u r i t y N a t i o n a l B a n k and B e v e r l y H i l l s N a t i o n a l B a n k ,
t h e s e f a i l u r e s h a v e u n d e r s c o r e d the r i s k i n h e r e n t in s u c h f u n d a m e n t a l f e a t u r e s
o f m o d e r n b a n k in g a s i n t e r n a t i o n a l o p e r a t i o n s , the h o ld in g c o m p a n y an d l i a b i l i t y
m a n a g e m e n t b a n k in g .
B e c a u s e o u r s y s t e m o f b a n k in g h i n g e s on the f a c t o r o f c o n f i d e n c e , l a r g e b a n k
f a i l u r e s a n d th e i s s u e s th e y r a i s e m u s t b e p l a c e d in p r o p e r p e r s p e c t i v e . S i n c e
o u r two l a r g e s t b a n k f a i l u r e s w e r e e x p e r i e n c e d in 197 3 an d 1974, w e te n d to
f o r g e t th a t b a n k f a i l u r e h a s b e e n a r a r e e v e n t in r e c e n t t i m e s . S i n c e the
e s t a b l i s h m e n t o f th e F D I C in 1933 the t o t a l n u m b e r o f f a i l e d b a n k s , both i n s u r e d
an d u n i n s u r e d , i s a p p r o x i m a t e l y the s a m e a s th e a v e r a g e a n n u a l n u m b e r o f b an k
f a i l u r e s d u r i n g th e p r o s p e r o u s y e a r s o f the t w e n t i e s . S p e c i f i c a l l y : an a v e r a g e
o f 6 3 4 b a n k s f a i l e d p e r y e a r f r o m 1921 t h r o u g h 1929. S i n c e 1934, t h e r e h a v e
b e e n o n ly 509 f a i l u r e s o f i n s u r e d c o m m e r c i a l b a n k s . S i g n i f i c a n t l y , t h e r e h a v e
b e e n o n ly 70 f a i l u r e s o f i n s u r e d b a n k s s i n c e 1 9 6 1 - - a n a v e r a g e o f a b o u t f iv e
p e r y e a r d u r i n g t h i s p e r i o d o f r e l a t i v e l y f r e e e n t r y a n d i n t e n s e g r o w th an d
c o m p e t i t i o n . A n d , in 19 7 4 a n d th u s f a r in 1 9 7 5 , o n ly s e v e n b a n k s h a v e f a i l e d ,
d e s p i t e th e f a c t th a t e c o n o m i c c o n d i t i o n s a r e w o r s e th an a t an y t i m e s i n c e the
D e p re ssio n .
E v e n if t h e s e n u m b e r s i n c r e a s e s u b s t a n t i a l l y in the c o m i n g m o n t h s a s the e f f e c t s
o f th e r e c e s s i o n w o r k th r o u g h th e e c o n o m y , t h is r e c o r d i s r e m a r k a b l e t e s t i m o n y
to th e b a s i c s o u n d n e s s o f the b a n k in g s y s t e m a n d to th e e f f e c t i v e n e s s o f b a n k
su p erv isio n .
W h ile th e n u m b e r o f b a n k f a i l u r e s h a s not i n c r e a s e d in r e c e n t y e a r s , t h e r e h a s
b e e n a m a r k e d i n c r e a s e in the s i z e o f f a i l e d i n s t i t u t i o n s . D u r i n g the 2 0 - y e a r
p e r i o d f r o m 1943 th r o u g h 1 9 6 3 , no i n s u r e d b a n k l a r g e r th an $ 1 7 m i l l i o n in t o t a l
d e p o s i t s f a i l e d . In c o n t r a s t , d u r i n g th e te n y e a r s f r o m 1963 to 1 9 7 3 , s i x h ad
d e p o s i t s in e x c e s s o f the $17 m i l l i o n f i g u r e . T h e $ 1 . 028 b i l l i o n B a n k o f the
C o m m o n w e a lt h w o u ld h a v e f a i l e d in 1972 b u t f o r a $ 3 5 . 5 m i l l i o n i n f u s i o n o f
s h o r t - t e r m c a p i t a l b y F D I C . In 1974 an d th u s f a r in 1 9 7 5 , th is t r e n d t o w a r d
la r g e r fa ilu re s has ac c e le ra te d .



O f th e s e v e n f a i l u r e s d u r i n g t h i s p e r i o d , t h r e e

-

2

-

h a d d e p o s i t s in e x c e s s o f $ 1 0 0 m i l l i o n . O n e, the F r a n k l i n N a t i o n a l B a n k , had
$ 1 . 3 b i l l i o n in d e p o s i t s a t th e t i m e o f c l o s i n g - - a f i g u r e w h ic h , th o u g h d r a m a t i c
in i t s own r i g h t , u n d e r s t a t e s the c a s e , s i n c e F r a n k l i n h ad d e p o s i t s o f $ 3 . 7
b i l l i o n a n d t o t a l a s s e t s o f $ 4 . 9 b i l l i o n a s o f J a n u a r y 1, 1974.
W h ile b a n k f a i l u r e i s n e v e r w e l c o m e an d l a r g e b a n k f a i l u r e s c a n b e h ig h ly
d i s r u p t i v e , I s u s p e c t th a t th e p r o b l e m s o f U S N B , F r a n k l i n an d o th e r l a r g e
b a n k s h a v e h ad c e r t a i n p o s i t i v e l o n g - r u n e f f e c t s . T r a u m a t i c a s th e y w e r e ,
th e y d id d r a m a t i z e f o r both b a n k e r s an d b a n k s u p e r v i s o r s th e r i s k s in h e r e n t
in i n t e r n a t i o n a l o p e r a t i o n s an d s u c h t o o l s a s l i a b i l i t y m a n a g e m e n t an d p r o v e d
c o n c l u s i v e l y th a t th e g i a n t s o f th e i n d u s t r y a r e no m o r e e x e m p t f r o m the
p e n a l t i e s f o r i n c o m p e t e n t o r o v e r r e a c h i n g m a n a g e m e n t th an i s a $5 m i l l i o n
u n it b a n k on th e p l a i n s o f N e b r a s k a . T h e r e s u l t i n g r e a s s e s s m e n t an d re tre n ch m e
t h a t h a v e t a k e n p l a c e in the i n d u s t r y h a v e b e e n w e l l c a t a l o g u e d e l s e w h e r e and
n e e d not b e r e c o u n t e d h e r e .
A t the s a m e t i m e the b a n k in g a g e n c i e s t h e m s e l v e s a r e u n d e r g o i n g a r e a p p r a i s a l
w h ic h c o u ld h a v e e v e n m o r e s i g n i f i c a n t l o n g - r u n c o n s e q u e n c e s th an t h o s e which
h a v e o c c u r r e d in th e i n d u s t r y . F a c h i s u n d e r g o i n g a c a r e f u l an d a t t i m e s painful
s t u d y o f s u p e r v i s o r y p r o c e d u r e s , r e g u l a t i o n s a i m e d a t i n s u r i n g s a f e t y an d sound-j
n e s s , e n f o r c e m e n t p o w e r s an d , o f th e s t r u c t u r e o f the a g e n c i e s t h e m s e l v e s .
T h e m o s t s i g n i f i c a n t c h a n g e w h ic h m i g h t c o m e a b o u t w o u ld , o f c o u r s e , be agency
r e s t r u c t u r i n g . P e r i o d i c a l l y s i n c e th e D e p r e s s i o n , p r o p o s a l s h a v e a p p e a r e d
s u g g e s tin g r e s t r u c t u r in g of our t r ip a r t it e s y s t e m of f e d e r a l bank re g u la tio n .
C o n s i s t e n t l y th e y h a v e b e e n r e l e g a t e d to the l i b r a r y s h e l v e s . In th e p r e s e n t
e n v i r o n m e n t , h o w e v e r , th e i m p e t u s f o r c h a n g e i s l i k e l y to c o m e f r o m a v a r ie t y
o f s o u r c e s . D e s c r i b i n g th e e x i s t i n g r e g u l a t o r y f r a m e w o r k a s " a j u r i s d i c t i o n a l
t a n g l e t h a t b o g g l e s the m i n d , " C h a i r m a n B u r n s o f the F e d e r a l R e s e r v e indicated
s o o n a f t e r th e c l o s i n g o f F r a n k l i n th a t the B o a r d s t a f f h ad b e e n s t u d y in g the
s u b j e c t o f a g e n c y r e s t r u c t u r i n g an d w o u ld c o m e f o r w a r d w ith a p r o p o s a l th is
s p r i n g . S i n c e th a t t i m e , two G o v e r n o r s h a v e a d v a n c e d d i f f e r e n t p l a n s : one
c a l l i n g f o r c o n s o l i d a t i o n o f a l l b a n k s u p e r v i s i o n an d r e g u l a t i o n in th e F e d and
th e o t h e r s u g g e s t i n g th e c r e a t i o n o f a new s i n g l e s u p e r v i s o r y a g e n c y s e p a r a t e
f r o m th e F e d . In a d d i t i o n , t h e r e a p p e a r s to b e s i g n i f i c a n t s e n t i m e n t a m o n g
th e l e a d e r s h i p o f the b a n k in g c o m m i t t e e s f a v o r i n g s o m e m o d i f i c a t i o n o f the
e x i s t i n g r e g u l a t o r y s t r u c t u r e . We a t the F D I C h a v e a l s o h ad u n d e r w a y a s t a f f
s t u d y o f t h i s m a t t e r an d w i l l u n d o u b te d ly p r e s e n t v i e w s an d r e c o m m e n d a t i o n s
to C o n g r e s s in t h i s a r e a . E v e n th o u g h c o m p l e t e c o n s o l i d a t i o n o f s u p e r v i s i o n
an d r e g u l a t i o n m a y w e l l b e r e j e c t e d , I w o u ld r a t e the p r o s p e c t f o r s o m e fu tu r e
r e a lig n m e n t of r e s p o n s ib ility a s r e a s o n a b ly good.
Of m o r e i m m e d i a t e i m p a c t to y o u , a s b a n k e r s , a r e c h a n g e s in r e g u l a t i o n s o r
e x a m i n a t i o n p r o c e d u r e s w h ic h h a v e b e e n o r a r e s o o n to be i m p l e m e n t e d . The
l e t t e r o f c r e d i t r e g u l a t i o n p r o m u l g a t e d by the t h r e e a g e n c i e s a s w e ll a s the
C o m p t r o l l e r ' s r e c e n t l y i m p l e m e n t e d d i s c l o s u r e r e g u l a t i o n , w h ich i s a i m e d
a t u n c o v e r i n g a b u s i v e s e l f - d e a l i n g , i s a d i r e c t c o n s e q u e n c e o f the f a i l u r e o f



- 3 U . S . N a t i o n a l B a n k . A t th e F D I C , w e p r e s e n t l y h a v e b e f o r e th e b o a r d a s t a f f
p r o p o s a l w h ic h w o u ld t a k e a s o m e w h a t d i f f e r e n t a p p r o a c h to e l i m i n a t i n g a b u s e
in t h i s a r e a . I f a v o r a r e g u l a t i o n w h ic h w o u ld r e q u i r e b o a r d o f d i r e c t o r
a p p r o v a l o f s u b s t a n t i a l i n s i d e r t r a n s a c t i o n s an d w h ic h w o u ld m a k e p l a i n th a t
any t r a n s a c t i o n b e t w e e n an i n s i d e r o r h i s i n t e r e s t and a b a n k w h ic h i s m o r e
f a v o r a b l e to th e i n s i d e r th an a c o m p a r a b l e t r a n s a c t i o n w ith a n o n - i n s i d e r i s
an " u n s a f e o r u n s o u n d " p r a c t i c e .
S i m i l a r l y , th e t r o u b l e s o f F r a n k l i n an d A m e r i c a n B a n k and T r u s t an d the
d i s t r e s s m e r g e r o f the B e v e r l y H i l l s N a t i o n a l B a n k , w h ic h w a s p r e c i p i t a t e d
by th e d i f f i c u l t i e s o f a n o n - b a n k h o ld in g c o m p a n y a f f i l i a t e , h a v e i n s u r e d th at
s o m e f a c e t s o f b a n k in g w i l l r e c e i v e g r e a t e r e m p h a s i s in the e x a m i n a t i o n an d
s u p e r v i s i o n p r o c e s s . F o r e i g n o p e r a t i o n s a n d th e o p e r a t i o n o f n o n b an k a f f i l i a t e s
w ill c e r t a i n l y b e th e s u b j e c t o f f a r s t r i c t e r s c r u t i n y . In a d d itio n , whLle b a n k
s u p e r v i s o r s h a v e n e v e r i g n o r e d a b a n k 's li q u i d i t y , b a n k e r s w i l l u n d o u b te d ly
find e x a m i n e r s p r o b i n g m o r e d e e p l y an d c r i t i c a l l y into a b a n k ' s l i a b i l i t y s t r u c t u r e .
M o s t i m p o r t a n t l y , th e d e f e r e n c e to s i z e , b o r n o f the b e l i e f th a t l a r g e b a n k s
c o u ld not f a i l , i s a th in g o f th e p a s t . We h a v e l e a r n e d , I th in k, b e c a u s e o f
the c o s t to th e b a n k in g s y s t e m an d to the d e p o s i t i n s u r a n c e fund w h ic h a c c r u e
w hen a l a r g e b a n k d o e s f a i l , th a t b i g b a n k s s h o u ld b e s u p e r v i s e d m o r e , not
l e s s , s t r i c t l y th an t h e i r s m a l l e r c o m p e t i t o r s .
P a r a l l e l i n g o u r e f f o r t s to i m p r o v e t e c h n i q u e s f o r a v o i d i n g b a n k p r o b l e m s , the
a g e n c i e s a r e s e e k i n g to i m p r o v e p r o c e d u r e s f o r d e a l i n g w ith p r o b l e m s w h en
th ey do o c c u r . E f f o r t s h e r e i n c l u d e i n t e n s i f i e d m o n i t o r i n g an d s e n i o r r e v i e w
of p r o b l e m s i t u a t i o n s , a n i n c r e a s e d flo w o f i n f o r m a t i o n a m o n g th e f e d e r a l
a g e n c i e s , a c o n s i d e r a t i o n o f th e u s e of t e a m s s p e c i a l i z i n g in th e w o r k - o u t o f
p r o b l e m s i t u a t i o n s a n d a r é é v a l u a t i o n o f th e l e g a l r e m e d i e s a n d s a n c t i o n s
a v a i l a b l e to th e a g e n c i e s to e f f e c t c o r r e c t i v e m e a s u r e s . In t h i s l a s t r e g a r d ,
w e a t th e F D I C a r e p r e s e n t l y s t u d y in g w a y s to s t r e a m l i n e o u r u s e o f the e x i s t i n g
c e a s e a n d d e s i s t p o w e r ; a l s o , w e a r e l i k e l y a t s o m e p o in t d u r i n g t h i s C o n g r e s s
to s e e k a d d i t i o n a l p o w e r s to d e a l w ith i n d i v i d u a l s who h a v e m i s u s e d o r w a s t e d
b an k a s s e t s .
F i n a l l y , e i t h e r a s a p a r t o f a g e n c y r e s t r u c t u r i n g o r s e p a r a t e l y , C o n g r e s s Will
u n d o u b te d ly e x a m i n e v e r y c l o s e l y th e o p t io n s an d p r o c e d u r e s p r e s e n t l y a v a i l a b l e
in d e a l i n g w ith f a i l i n g an d t r o u b l e d b a n k s , in a d d i t i o n to e v a l u a t i n g th e c o n d u c
o f th e a g e n c i e s in c o n n e c t i o n w ith th e U S N B , F r a n k l i n an d S e c u r i t y N a t i o n a
f a i l u r e s . A lth o u g h t h e s e c a s e s w e r e , in m y j u d g m e n t , h a n d le d e x p e d i t i o u s l y
and w ith a m i n i m u m o f d i s r u p t i o n , w e l e a r n e d a g r e a t d e a l f r o m t h e m . T i s
e x p e r i e n c e m a y p r o v i d e th e b a s i s f o r f u n d a m e n t a l r e v i s i o n o f th e f r a m e w o r k
o f l a w s a n d o v e r l a p p i n g r e s p o n s i b i l i t y f o r d e a l i n g w ith b a n k f a i l u r e w h ic h g r e w
out o f th e D e p r e s s i o n . W e, a t th e F D I C , a r e c a r e f u l l y r e v i e w i n g t h i s e x p e r i e n c e
to d e t e r m i n e w h a t m o d i f i c a t i o n s m i g h t b e m a d e in e x i s t i n g la w a n d p o l i c y to
e x p e d i t e r e s o l u t i o n o f p r o b l e m c a s e s a n d to c u s h i o n th e d i s r u p t i v e i m p a c t of




- 4 b a n k f a i l u r e s w h e n th e y do o c c u r .
In t h i s r e g a r d , th e F e d e r a l R e s e r v e B o a r d h a s a l r e a d y p r o p o s e d l e g i s l a t i o n
a i m e d a t o ne n a r r o w , b u t p o t e n t i a l l y i m p o r t a n t p r o b l e m , h ig h li g h t e d by the
F r a n k l i n e x p e r i e n c e . T h e F e d ' s p r o p o s a l w o u ld p r o v i d e f o r th e i n t e r s t a t e
a c q u i s i t i o n b y b a n k h o ld in g c o m p a n i e s o f d i s t r e s s e d b a n k s h a v in g m o r e th an
$ 5 0 0 m i l l i o n in a s s e t s . In a r e c e n t s p e e c h b e f o r e th e C o n f e r e n c e o f S t a t e
B a n k S u p e r v i s o r s h e r e in K a n s a s C it y , F D I C C h a i r m a n F r a n k W ille m a d e
t h i s a s s e s s m e n t o f th e p r o p o s e d l e g i s l a t i o n :
" A lt h o u g h p r e s e n t e d to th e C o n g r e s s s o l e l y in t e r m s o f th e F r a n k l i n
N a tio n a l Bank e x p e r ie n c e l a s t s u m m e r , th is c o m p a r a tiv e ly s im p le ,
str a ig h tfo r w a r d b ill a c tu a lly r a i s e s so m e v e r y b a s ic i s s u e s about
th e n a t i o n 's b a n k in g s y s t e m a n d i t s f u t u r e c o u r s e . "
A t th e r i s k o f c o v e r i n g s o m e o f th e s a m e g r o u n d , I w o u ld l i k e to d i s c u s s w ith
y o u t h i s s a m e p i e c e o f l e g i s l a t i o n . I do s o b e c a u s e I a l s o b e l i e v e th a t , although
t h e - p r o p o s a l d e a l s w ith a r a t h e r n a r r o w p r o b l e m , it d o e s s o in a m a n n e r which
r a i s e s c e r t a i n v e r y f u n d a m e n t a l q u e s t i o n s o f p u b l ic p o l i c y w h ic h d e s e r v e a s
m u ch open d i s c u s s i o n and d e b a te a s p o s s i b l e . M o r e o v e r , I h ave v e r y s e r io u s
|
r e s e r v a t i o n s r e g a r d i n g the b i l l a s i n t r o d u c e d an d s u g g e s t th a t c e r t a i n m o d i f i ­
c a t i o n s to th e b i l l a r e n e e d e d .
A t th e o u t s e t , w e sh o u ld r e c o g n i z e th a t th e p r o p o s e d l e g i s l a t i o n d o e s a t t e m p t
to m e e t a p o t e n t i a l l y s i g n i f i c a n t p r o b l e m . In r e c e n t y e a r s , the p r e f e r r e d m ode
o f d e a l i n g w ith f a i l i n g i n s t i t u t i o n s h a s b e e n a r r a n g e m e n t o f a d i s t r e s s m e r g e r
o r a c q u i s i t i o n b y a s o u n d a n d w e l l - m a n a g e d f i n a n c i a l in s t i t u t io n . In c e r t a i n
b a n k i n g m a r k e t s it w o u ld b e i m p o s s i b l e to e f f e c t an a c q u i s i t i o n o f o n e o f the
l a r g e s t b a n k s in th a t m a r k e t w ith o u t s e r i o u s a n t i - c o m p e t i t i v e e f f e c t s a n d , indeed,|
i t m i g h t b e i m p o s s i b l e to fin d p u r c h a s e r s o f th e r e q u i s i t e s i z e an d s t r e n g t h to
a b s o r b th e f a i l i n g i n s t i t u t io n . T h e p r o p o s e d l e g i s l a t i o n w o u ld r e m e d y t h i s
p r o b l e m b y e n h a n c in g th e p r o b a b i l i t y o f p r o d u c i n g a l a r g e p o o l o f p o t e n t i a l
s u i t o r s , t h e r e b y te n d i n g to e l i m i n a t e th e p o s s i b i l i t y th a t no a c q u i r e r o f the
r e q u i s i t e s i z e an d s t r e n g t h c o u ld b e fou n d o r th a t a s i g n i f i c a n t l y a n ti- c o m p e t it iv e
a c q u i s i t i o n m i g h t b e n e c e s s a r y to a v o i d p a y o u t a n d li q u i d a t i o n . M o r e o v e r , such
e x p a n s i o n o f th e p o o l o f p o t e n t i a l b i d d e r s f o r th e t r o u b l e d b a n k w o u ld te n d to
m a x i m i z e th e p r i c e p a i d an d h e n c e th e u l t i m a t e r e c o v e r y b y s h a r e h o l d e r s and
d eb en tu re h o ld e rs.
N o t w i t h s t a n d i n g t h e s e v e r y r e a l b e n e f i t s , th e p r o p o s a l , a s d r a f t e d , d o e s r a i s e
s u b s ta n tia l i s s u e s and h a s c e r t a in d istin c t s h o r t c o m in g s . M y m o s t s e r i o u s
r e s e r v a t i o n s t e m s f r o m th e f a c t th a t , w h i le th e e x p r e s s p r o v i s i o n s o f the
l e g i s l a t i o n d o n ot n e c e s s a r i l y p r e c l u d e f a i l u r e an d p a y o u t o f a b a n k o v e r
$ 5 0 0 m i l l i o n in t o t a l a s s e t s , th e y do s t r o n g l y s u g g e s t a p u b l ic p o l i c y o f
d e f a c t o 100 p e r c e n t i n s u r a n c e f o r a l l d e p o s i t o r s a n d c r e d i t o r s in b a n k s
e x c e e d i n g th e c u t o f f . A t th e v e r y m i n i m u m , e n a c t m e n t o f t h i s l e g i s l a t i o n



- 5 w o uld i m p l y C o n g r e s s i o n a l r e c o g n i t i o n o f two c l a s s e s - o f b a n k s a n d w o u ld ten d
to m a k e t h o s e in th e c l a s s o v e r th e c u t o f f a t l e a s t m a r g i n a l l y s a f e r th an t h o s e
u n d e r th e c u t o f f . T h is i s o b j e c t i o n a b l e f o r two r e a s o n s .
F i r s t o f a l l , it h a s b e e n a r g u e d t h a t l a r g e d e p o s i t o r s and o t h e r i n v e s t o r s
a l r e a d y p e r c e i v e th e v e r y l a r g e s t f i n a n c i a l i n s t i t u t i o n s to be i n h e r e n t l y s a f e r
th an o t h e r s , c a u s i n g r e s o u r c e s to flow into t h e s e i n s t i t u t i o n s f r o m s m a l l e r
i n s t i t u t i o n s . It slio u ld b e n o te d th a t th e b a n k m o s t a f f e c t e d i s not the t r u l y
" s m a l l " b a n k , bu t r a t h e r the m e d i u m - s i z e d i n s t i t u t i o n w h ic h i s d e p e n d e n t
upon r e g i o n a l an d n a t i o n a l m o n e y an d c a p i t a l m a r k e t s . If t h is a n a l y s i s i s
c o r r e c t , a n d t h e r e s e e m s to b e e v e r y r e a s o n to b e l i e v e th a t it i s , th en a d o p tio n
of a n a t i o n a l p o l i c y a i m e d a t the p r e v e n t i o n o f th e f a i l u r e o f the l a r g e s t b a n k s
c an o n ly b e e x p e c t e d to e x a c e r b a t e th e c u r r e n t d i s a d v a n t a g e d p o s i t i o n o f s m a l l e r
i n s t i t u t i o n s . In d e e d , in a p e r i o d o f tig h t m o n e y an d g e n e r a l c o n c e r n s u c h a s
l a s t f a l l ' s , th e e x i s t e n c e o f s u c h a p r o v i s i o n m i g h t e n c o u r a g e th e flo w o f l a r g e
d e p o s i t s f r o m s m a l l e r b a n k s to the s a f e r h a v e n o f the l a r g e i n s t i t u t i o n s .
S e c o n d ly , an d t o t a l l y a p a r t f r o m th e d i r e c t e f f e c t o f s u c h a s t a t u t e on b a n k s
b e lo w th e c u t o f f , I a m t r o u b l e d b y th e n o tio n th a t w h en c e r t a i n b u s i n e s s e s
b e c o m e v e r y l a r g e l e v e l , th e y c a n n o t b e a l l o w e d to f a i l a n d th a t e x i s t i n g
p u b lic p o l i c y - - h e r e th e p r o h i b i t i o n on m u l t i s t a t e b a n k in g an d C o n g r e s s '
l o n g s t a n d i n g o b j e c t i o n to 100 p e r c e n t d e p o s i t i n s u r a n c e - - w i l l b e b e n t to
p r e v e n t s u c h f a i l u r e . I a m , o f c o u r s e , w e l l a w a r e th a t th e s h o r t ru n d i s r u p t i o n
c a u s e d b y the f a i l u r e o f a v e r y l a r g e c o n c e r n - - e s p e c i a l l y a f i n a n c i a l i n s t i t u t i o n - c a n b e s e v e r e a n d e v e n d e v a s t a t i n g . A t the s a m e t i m e , the e x c l u s i o n o f l a r g e
i n s t i t u t i o n s f r o m m a r k e t f o r c e s w h ic h a p p ly to s m a l l e r o r g a n i z a t i o n s m a y in
the lo n g r u n b e e v e n m o r e d e t r i m e n t a l to the e c o n o m y an d th e b a n k in g s y s t e m - in t e r m s o f c o n c e n t r a t i o n o f b o th r i s k an d r e s o u r c e s . A c c o r d i n g l y , I w o u ld
h o p e th a t if C o n g r e s s d o e s c h o o s e to a llo w i n t e r s t a t e a c q u i s i t i o n s in e m e r g e n c y
s i t u a t i o n s , it w i l l do s o on a b a s i s th a t d o e s not d i s c r i m i n a t e a g a i n s t i n s t i t u t i o n s
b e lo w a c e r t a i n a r b i t r a r y c u t o f f p o in t.
A p a r t f r o m the p r o b l e m o f d i f f e r e n t i a l t r e a t m e n t , a n o t h e r o b j e c t i o n m a y a r i s e
f r o m th e f a c t th a t th e p r o p o s e d l e g i s l a t i o n in e f f e c t p r o v i d e s 100 p e r c e n t d e p o s i t
i n s u r a n c e f o r s o m e b a n k s . T h e c o n c e p t o f 100 p e r c e n t d e p o s i t i n s u r a n c e h a s
g e n e r a t e d s i g n i f i c a n t s u p p o r t in a c a d e m i c an d o t h e r c i r c l e s ; h o w e v e r , C o n g r e s s
and m o s t b a n k r e g u l a t o r s h a v e b e e n a d a m a n t in i t s r e j e c t i o n . T h is a v e r s i o n
s t e m s p r i m a r i l y f r o m the b e l i e f th a t s o m e e l e m e n t o f r i s k f o r l a r g e d e p o s i t o r s
an d c r e d i t o r s i m p o s e s d i s c i p l i n e on b a n k e r s , r e s t r a i n i n g e x c e s s i v e r i s k - t a k i n g .
If s u c h an e f f e c t d o e s e x i s t , th e F e d ' s p r o p o s a l w o u ld te n d to e l i m i n a t e it f o r
the b a n k s w h ic h a r e c o v e r e d .
A n o t h e r , an d m o r e e m o t i o n a l , i s s u e r a i s e d by th e p r o p o s a l i s th a t o f m u l t i s t a t e
b a n k in g . In m a n y r e s p e c t s , m u l t i s t a t e b a n k in g i s a l r e a d y a r e a l i t y . M o r e o v e r ,
the C o m p t r o l l e r ' s r u l i n g th a t e l e c t r o n i c fu n d s t r a n s f e r f a c i l i t i e s a r e not
" b r a n c h e s " w ith in th e m e a n i n g o f th e M c F a d d e n A c t , w i l l , i f s u s t a i n e d in the
c o u r t s an d not d i s t u r b e d b y C o n g r e s s , c a r r y t h e s e d e v e l o p m e n t s a s i g n i f i c a n t




- 6 s t e p f u r t h e r . C o m p a r e d w ith s u c h o t h e r d e v e l o p m e n t s , a llo w i n g i n t e r s t a t e
a c q u i s i t i o n in th e e v e n t o f l a r g e b a n k f a i l u r e w o u ld h a v e r e l a t i v e l y l i t t l e i m p a c t
on b a n k in g s t r u c t u r e , s i n c e , in a l l li k e l i h o o d , th e p r o v i s i o n w o u ld r a r e l y , if
e v e r , be u se d .
N e v e r t h e l e s s , t h i s l e g i s l a t i o n i s r e f l e c t i v e o f th e s t e a d y but u n p la n n e d e r o s i o n
o f e x i s t i n g p r o h i b i t i o n s on i n t e r s t a t e b a n k in g . A lth o u g h I p e r s o n a l l y c o n s i d e r
th e u l t i m a t e d i s a p p e a r a n c e o f m o s t g e o g r a p h i c b a r r i e r s to th e c o n d u c t o f the
b u s i n e s s o f b a n k in g to b e i n e v i t a b l e , an d , in m a n y c a s e s , d e s i r a b l e , p i e c e m e a l
an d u n c o n s i d e r e d a l t e r a t i o n s o f o u r b a n k in g s t r u c t u r e m a y h a v e u n f o r t u n a t e
c o n s e q u e n c e s . T h e C o n g r e s s a n d b a n k e r s s h o u ld n ot i g n o r e t h e s e d e v e l o p m e n t s .
R a t h e r , th e y s h o u ld f a c e u p to th e q u e s t i o n o f how th e y c a n b e a c c o m m o d a t e d
in a s y s t e m o f la w a n d r e g u l a t i o n w h ic h a v o i d s u n d u e c o n c e n t r a t i o n o f e c o n o m i c
p o w e r a n d p r e s e r v e s th e p o s s i b i l i t y o f l o c a l an d r e g i o n a l i n s t i t u t i o n s c o m p e t i n g
s u c c e s s f u l l y w ith th e n a t i o n a l g i a n t s .
A b s e n t a c o m p r e h e n s i v e r e c o n s i d e r a t i o n o f th e e x i s t i n g s t r o n g p u b l ic p o l i c y
a g a i n s t m u l t i s t a t e b a n k in g , h o w e v e r , it d o e s s e e m to m e th a t an y e n a c t m e n t
in t h i s a r e a s h o u ld m a k e p l a i n t h a t th e e x c e p t i o n to t h i s p o l i c y i s a n a r r o w one
to b e in v o k e d o n ly w h en a b s o l u t e l y n e c e s s a r y . A s d r a f t e d , the p r o p o s a l
r e q u i r e s n e i t h e r th a t i n s o l v e n c y b e i m m i n e n t n o r th a t a l l i n - s t a t e a l t e r n a t i v e s
h a v e b e e n e x p l o r e d . It s e e m s to m e th a t a m o r e r i g o r o u s t e s t i s w a r r a n t e d .
I w o u ld r e c o m m e n d th e B o a r d b e p e r m i t t e d to a p p r o v e s u c h an a c q u i s i t i o n only
u p o n c e r t i f i c a t i o n b y th e b a n k ’ s p r i m a r y s u p e r v i s o r y a g e n c y - - o r the F D I C if
th e C o r p o r a t i o n h a s b e e n r e q u e s t e d to p r o v i d e a s s i s t a n c e in th e r e s o l u t i o n of
th e d i s t r e s s e d b a n k ' s p r o b l e m - - t h a t : (a) th e b a n k i s in d a n g e r o f f a i l u r e an d
(b) th e p r e s e n c e o f an o u t - o f - s t a t e a c q u i r e r i s r e q u i r e d to i n s u r e the c o n tin u e d
o p e r a t i o n o f th e b a n k ' s f a c i l i t i e s o r to p r e v e n t s i g n i f i c a n t a n t i c o m p e t i t i v e e f f e c t s .
T h e a i m o f th e s e c o n d r e q u i r e m e n t , i s , o f c o u r s e , to a s s u r e th a t a l l p o t e n t i a l
r e s o lu t io n s of in te r s t a te a c q u isitio n a r e c a r e fu lly c o n sid e re d .
T h e i n c l u s i o n o f s u c h a p r o v i s i o n w o u ld a m e l i o r a t e s t i l l a n o t h e r p r o b l e m by
c l a r i f y i n g l i n e s o f a u t h o r i t y a n d r e s p o n s i b i l i t y . A s d r a f t e d , th e p r o p o s a l w o u ld
s e e m to r e q u i r e the B o a r d ' s i n t i m a t e i n v o l v e m e n t a lo n g w ith th e p r i m a r y
s u p e r v i s o r a n d / o r th e F D I C in th e d e t a i l s o f th e r e s o l u t i o n o f th e b a n k 's
p r o b l e m s - - e s p e c i a l l y in th e s e l e c t i o n o f an d n e g o t i a t i o n w ith o n e o r m o r e
p o t e n t i a l a c q u i r e r s . B y a llo w i n g th e B o a r d to m a k e th e r e q u i s i t e h o ld in g
c o m p a n y a p p r o v a l s u p o n c e r t i f i c a t i o n by th e p r i m a r y s u p e r v i s o r a n d / o r th e
F D I C , th e p r e s e n t l y e x i s t i n g d i v i s i o n o f r e s p o n s i b i l i t y w o u ld b e m a i n t a i n e d
an d th e p o t e n t i a l f o r f u r t h e r d u p l i c a t i o n and c o n f l i c t a v o i d e d .
F i n a l l y , it s h o u ld b e p o in te d out th a t th e l e g i s l a t i o n a s d r a f t e d s e t s f o r t h no
c r i t e r i a to a p p l y in d e t e r m i n i n g w h ic h a m o n g th e p o t e n t i a l a c q u i r e r s w o u ld
g e t w h a t, in m a n y c a s e s , c o u ld b e a s i g n i f i c a n t e c o n o m i c p lu m . P r e s u m a b l y ,
i f F D I C a s s i s t a n c e w e r e r e q u i r e d to f a c i l i t a t e the t r a n s a c t i o n th e n th e s o r t o f
b id p r o c e d u r e u s e d in th e F r a n k l i n c a s e w o u ld b e e m p l o y e d . H o w e v e r , w h e r e




- 7 FDIC a s s i s t a n c e i s not r e q u i r e d - - a n d t h i s w o u ld b e m o r e l i k e l y w ith a n e n l a r g e d
pool o f s u i t o r s - - t h e r e w o u ld b e no s t a t u t o r y b a s i s f o r c h o o s i n g a m o n g p o t e n t i a l
ac q u ire rs. In o r d e r to a v o i d th e i n e v i t a b l e c h a r g e s o f a r b i t r a r i n e s s an d
[favoritism , C o n g r e s s s h o u ld e i t h e r i n c l u d e s o m e r a t i o n a l c r i t e r i a in th e
le g is la tio n o r m a n d a t e th a t th e B o a r d p r o m u l g a t e r e g u l a t i o n s s e t t i n g f o r t h
such c r i t e r i a w ith in a r e a s o n a b l e t i m e fo llo w in g e n a c t m e n t o f th e l e g i s l a t i o n .
Inclusion o f a c o m p e t i t i v e b id d in g p r o c e d u r e s u c h a s th a t e m p l o y e d u n d e r
Section 13(e) o f th e C o r p o r a t i o n ' s A c t w o u ld b e s i m p l e s t an d w o u ld te n d to
provide m a x i m u m p r o t e c t i o n to s h a r e h o l d e r s a n d d e b e n t u r e h o l d e r s ; h o w e v e r ,
there m i g h t b e o t h e r f a c t o r s s u c h a s th e d e s i r e to m i n i m i z e f u r t h e r c o n c e n t r a t i o n
of b an k in g r e s o u r c e s w h ic h s h o u ld b e c o n s i d e r e d . In an y e v e n t , I do not b e l i e v e
that an y o f th e a g e n c i e s s h o u ld h a v e u n t r a m m e l e d d i s c r e t i o n to c h o o s e w h ic h
holding c o m p a n y i s to r e c e i v e s u c h a p r i z e .
IAs I h a v e i n d i c a t e d , th e F e d ’ s p r o p o s a l d o e s a d d r e s s a p r o b l e m w h ic h m i g h t
be s i g n i f i c a n t in s o m e i n s t a n c e s - -th e p o t e n t i a l u n a v a i l a b i l i t y o f a n a c q u i r i n g
institution w ith o u t s i g n i f i c a n t a n t i c o m p e t i t i v e e f f e c t s . A n d , it d o e s s o in a
¡manner w h ic h w o u ld i n c r e a s e th e f l e x i b i l i t y o f th e b a n k in g a g e n c i e s in d e a l i n g
with f a i l u r e c a s e s , f u r t h e r a s s u r i n g th a t th e d i s r u p t i o n c a u s e d by b a n k f a i l u r e
in th is c o u n t r y i s m i n i m a l . W ith m o d i f i c a t i o n s a lo n g the l i n e s I h a v e s u g g e s t e d ,
this p r o p o s e d l e g i s l a t i o n w o u ld do l e s s v i o l e n c e to e x i s t i n g p u b l ic o b j e c t i v e s
and w o u ld n ot f u r t h e r c o m p l i c a t e the a l r e a d y s e n s i t i v e an d c o m p l e x i n t e r a c t i o n
of the a g e n c i e s w ith f a i l i n g i n s t i t u t i o n s . A t th e s a m e t i m e , I w o u ld h o p e th a t
C o n g r e s s w i l l n ot c h o o s e not to c o n s i d e r t h i s p r o p o s a l in i s o l a t i o n b u t r a t h e r
in the b r o a d e r c o n t e x t o f i t s r e v i e w o f g o v e r n m e n t a l i n t e r a c t i o n w ith p r o b l e m
and f a i l i n g b a n k s .
In c o n c l u s i o n , I w o u ld s i m p l y l i k e to r e i t e r a t e w h a t I s u g g e s t e d e a r l i e r . L a r g e
bank f a i l u r e s an d th e p r o b l e m s o f th e i n d u s t r y g e n e r a l l y d u r i n g th e p a s t two
y e a r s h a v e b e e n d i s t u r b i n g a n d p a i n f u l f o r b o th b a n k e r s an d b a n k r e g u l a t o r s
[but th e y h a v e n o t b e e n o v e r w h e l m i n g . I n s t e a d , th e y h a v e s t i m u l a t e d b e t t e r
bank m a n a g e m e n t p r a c t i c e s a n d a f u n d a m e n t a l r e a s s e s s m e n t o f th e s t r u c t u r e
and p r a c t i c e s o f b a n k r e g u l a t i o n . A s in o t h e r a r e a s o f o u r n a t i o n a l l i f e , w e
now fin d o u r s e l v e s s a d d e r b u t, in m y ju d g m e n t , c o n s i d e r a b l y w i s e r .




#####